Мнения
Телеканал CNN со ссылкой на два анонимных военных источника сообщил, что Пентагон стал выделять Украине более мелкие партии военной помощи из-за «заметного истощения собственных запасов». При этом неосвоенными остаются почти $6 млрд, которые Конгресс выделил на поддержку Украины из запасов Минобороны США весной 2024 года. В силу особенностей законодательства США 1 октября эта сумма «сгорит», потому что начнется новый финансовый год. Колумнист The Insider по вопросам безопасности и обороны Колби Бэдвор считает, что недостаток военной помощи Украине связан с нерешительностью и непоследовательностью администрации президента Байдена. В то же время, чтобы обеспечить Киеву подобающую военную поддержку, потребуются усилия не только США, но и стран Европы.
Гонка со временем
Будущее Украины решается не только на фронте, но и — в неменьшей степени — в политических баталиях в Вашингтоне. С начала полномасштабного вторжения России в 2022 году США остаются крупнейшим поставщиком военной помощи Киеву. Однако с приближением 1 октября, когда завершится текущий финансовый год, в США возникает всё больше сомнений в возможностях Вашингтона оказывать такую поддержку и дальше.
Проблема заключается в формулировке одного из положений Кодекса США, которое позволило Пентагону предоставить Украине военную помощь на десятки миллиардов долларов.
Администрация президента Байдена требует от Конгресса срочно одобрить продолжение помощи, но во многом она сама создала такую угрожающую ситуацию. Медлительность Конгресса не должна быть сюрпризом для президента, который долгое время сам был сенатором. Тем не менее Белый дом продолжает рисковать будущим Украины, создавая условия, при которых продление поддержки приходится согласовывать в последний момент. Это происходит не в первый и, вероятно, не в последний раз.
Раздел 506 Закона о внешней помощи, более известный как «Президентское право на передачу вооружений» (Presidential Drawdown Authority), позволяет главе государства в чрезвычайной ситуации передать союзникам военную технику и боеприпасы из запасов Минобороны США на сумму, «не превышающую $100 млн за финансовый год». Конечно, вооружения на $100 млн — это не так уж много, поэтому с 2022 года Конгресс по просьбе президента уже пять раз увеличивал этот лимит.
Весной в рамках Закона о дополнительных ассигнованиях на безопасность Украины (Ukraine Security Supplemental Appropriations Act, USSAA) лимит на 2024 финансовый год был увеличен со $100 млн до $7,8 млрд. С момента принятия этого закона в апреле президент Байден передал Украине вооружения на сумму $1,875 млрд. Таким образом, в запасе остается еще $5,925 млрд. Однако с наступлением полуночи 1 октября начнется 2025 финансовый год, и решения, принятые в предыдущем финансовом году, перестанут действовать. Снова вступит в силу ограничение в $100 млн.
Это, безусловно, нежелательный исход, но прецеденты уже были. В конце 2022 финансового года администрация Байдена просрочила передачу вооружений более чем на $2 млрд, несмотря на призывы республиканцев в Конгрессе освоить все эти средства. Остаток составил примерно 25% от суммы, утвержденной в Законе о дополнительных ассигнованиях для Украины 2022 года. Той осенью Украина оказалась в ситуации гонки со временем, одновременно начав наступление в Харьковской и Херсонской областях, чтобы отбросить российские войска до того, как они смогут привлечь резервы, а плохая погода положит конец активным маневрам. Хотя обе наступательные операции прошли успешно, если бы Украина получила дополнительную технику и боеприпасы на $2 млрд, она могла бы добиться еще большего прогресса.
Особые положения
Нынешняя ситуация еще сложнее. Сроки использования суммы, одобренной Конгрессом, истекают через несколько недель, а неосвоенными остаются ошеломляющие 76% от нее. Администрация Байдена запрашивала на 2024 финансовый год военную помощь Украине на $7 млрд. Конгресс утвердил даже больше — $7,8 млрд. Однако Белый дом без всякой необходимости ограничил размеры выделяемых пакетов помощи. С апреля Украине передавали вооружения в среднем всего на $200 млн в месяц, в то время как в 2023 финансовом году аналогичные пакеты составляли в среднем $600 млн ежемесячно.
Потребности Украины сегодня, конечно, не втрое меньше, чем год назад; более того, они возросли. С $7,8 млрд, утвержденных в конце апреля, Украина могла бы ежемесячно получать технику и боеприпасы на $1 млрд, и это всё равно не исчерпало бы всех имеющихся у США возможностей.
В попытке избежать повторения ситуации сентября 2022 года администрация Байдена попросила Конгресс продлить срок освоения оставшихся $5,925 млрд. Конгресс просят внести поправки в USSAA 2024 года, разрешив продлить полномочия на передачу вооружений на 2025 финансовый год. Это сохранит оставшиеся средства до тех пор, пока они не будут исчерпаны или Конгресс снова не внесет поправки в упомянутый выше раздел 506.
Этот запрос вошел в список «особых положений», которые администрация президента направила в Конгресс перед принятием временного финансирования. Поскольку Конгресс еще не принял акты о выделении средств на работу правительства в 2025 финансовом году, речь идет о временных мерах по продолжению его финансирования. Хотя большинство законодателей, скорее всего, поддержат эти меры, чтобы не допустить приостановки работы правительства («шатдауна») в преддверии президентских выборов, принятие таких решений всегда сопровождается разногласиями. Существует вероятность, что меры будут отклонены, либо что отклонят именно эту поправку Белого дома.
Тактика без стратегии
Возникает вопрос: почему администрация Байдена не попросила внести эту поправку в USSAA 2024 изначально? Уже весной было очевидно, что к сентябрю возникнет проблема с освоением средств, выделенных на помощь Киеву. Когда Конгресс разрабатывал законопроект, они могли бы избежать этой ситуации, включив положения, разрешающие использование выделенных $7,8 млрд в течение двух финансовых лет. Война в Украине длится уже третий год, и важность долгосрочного планирования становится всё очевиднее.
Однако администрация Байдена продолжает принимать решения на ходу. В течение двух лет Белый дом отказывался придерживаться четкой стратегии, пока Конгресс наконец не обязал администрацию представить ее. Этот запрос долгое время игнорировался. Белый дом представил отчет об этой стратегии с трехмесячным опозданием.
Неслучайно отчет о стратегии, в нарушение закона полностью засекреченный, представили, только когда администрация Байдена провалила все сроки и подала запрос на «особые положения» во временном финансировании. Конгресс требовал конкретные данные о военной помощи Украине, а также о том, как эта помощь позволит победить Россию. Если бы такой отчет был написан честно и добросовестно, он бы противоречил нынешней практике Белого дома, которая сводится к предоставлению Украине минимума необходимой поддержки.
Несколько пакетов военной помощи на $200 млн в месяц недостаточны даже для поддержания обороны ВСУ, не говоря уже о проведении масштабных наступательных операций. Учитывая, что контрнаступление 2023 года поддерживалось пакетами в среднем по $600 млн каждый, для достижения более убедительных успехов на поле боя, вероятно, потребуется еще больше ресурсов.
Однако учитывая ограниченные ресурсы для оказания военной помощи, потребуется продолжать ее распределение постепенно. В худшем случае, если сроки выделения вооружений на $6 млрд не продлят, после перерасчета стоимости пакетов помощи за два предыдущих финансовых года останется еще несколько миллиардов. Эти меры, уже одобренные Конгрессом, бессрочны и позволят продолжить помощь в новом календарном году.
Такой механизм обеспечивает администрации Байдена запасной план на случай, если Конгресс не продлит сроки передачи помощи на следующий финансовый год. После того как Белый дом уведомит Конгресс о новой передаче вооружений, помощь необязательно доставлять немедленно. Хотя Украина, безусловно, выиграла бы от более крупной поставки помощи сейчас, наиболее вероятный сценарий для администрации — объявить о выделении всей суммы в $6 млрд, но поставлять вооружения постепенно.
Если Конгресс продлит сроки предоставления одобренной в 2024 году военной помощи, полномочия президента на ее передачу должны действовать до тех пор, пока не примут шестой дополнительный акт о выделении средств для Украины, чтобы обеспечить продолжение поддержки в 2025-м. Следующий президент США вступит в должность только в конце января, то есть текущие полномочия должны действовать как минимум до конца марта, чтобы дать время новому Конгрессу на переговоры с президентом, подготовку и принятие соответствующего законопроекта.
Это означает, что Киев, скорее всего, продолжит получать меньше вооружений, чем необходимо для поддержания эффективной обороны. Потребности Украины по-прежнему значительно превышают доступные ресурсы. Администрация Байдена усугубила эту проблему, крайне неэффективно используя выделенные ей средства.
Комплексная помощь
Как уже обсуждалось ранее, компанию Raytheon можно было бы привлечь для поставки Украине новых ЗРК Patriot с использованием средств Инициативы по содействию Украине в области безопасности (USAI), но Пентагон это не заинтересовало. USAI предназначена для финансирования долгосрочных проектов, таких как обеспечение противовоздушной обороны, но используется и для более срочных закупок. Например, инициатива уже использовалась для закупки боеприпасов советского образца для ВСУ. В этом плане USAI может помочь восполнить запасы тех вооружений, которые не могут поставить США.
Инициатива Чехии по закупке артиллерийских боеприпасов у международных поставщиков могла бы существенно выиграть от дополнительного финансирования, но правительство США пока не поддержало этот проект. Недостаток боеприпасов для уже имеющихся вооружений остается самой серьезной материальной проблемой ВСУ, но в Белом доме и Пентагоне нет понимания, насколько срочен этот вопрос. С учетом того, что более $4 млрд из фондов USAI остаются доступными до конца следующего финансового года, даже небольшая часть этих средств могла бы обеспечить Украине крупную поставку артиллерийских боеприпасов в более короткие сроки.
Помимо вооружений и боеприпасов, Украине элементарно нужно больше любой помощи. Вести полномасштабную войну с ограниченным бюджетом невозможно. Помощь Украине иногда рассматривается как поставки отдельных систем и технологий, вместо того чтобы учитывать потребности ВСУ в совокупности. Ни одна технология, будь то системы ПВО, артиллерия, бронетехника, авиация или дальнобойное оружие, не может обеспечить победу в войне сама по себе.
«Коалиции возможностей», сформированные под эгидой Контактной группы по обороне Украины, стали полезным механизмом для всестороннего укрепления военных возможностей Киева, но помощи, которую предоставляют все участники коалиций, включая США, по-прежнему недостаточно. Пока что количество переданных ключевых систем вооружений исчисляется десятками или сотнями, а для победы потребуются тысячи. К сожалению, решение этой проблемы в ближайшее время остается недостижимым, но администрации нового президента необходимо будет реально оценить, сколько средств потребуется запросить у Конгресса. Минимально это должно быть $24 млрд в рамках президентских полномочий на передачу вооружений, $60–70 млрд — на восполнение запасов вооружений и $24 млрд — для USAI и программы военного финансирования иностранных государств.
Украинские вооруженные силы, безусловно, имеют свои недостатки в таких областях, как организация, подготовка и командование, однако эти факторы находятся вне контроля западных лидеров. Что союзники Украины могут контролировать, так это объем материальной помощи, которую они предоставляют. По мере приближения зимы краткосрочной целью должно стать максимальное давление на российскую логистику. У президента Байдена есть возможность подать пример будущим хозяевам Белого дома, сняв все ограничения на использование Украиной предоставленного оружия и доставив ей значительное количество дополнительных ракет.
Комбинация GMLRS, ATACMS и крылатых ракет JASSM может нанести серьезный удар по российским силам, если массово применить их осенью и зимой. При этом США могут сосредоточиться на предоставлении наступательного огневого потенциала, в то время как европейские страны, у которых не хватает таких возможностей, должны уделить внимание обеспечению и подготовке украинских сухопутных подразделений для наступательных операций следующего лета. Этот процесс необходимо начинать уже сейчас.
Всем миром
В дополнение к «Коалициям возможностей» западные страны могли бы в индивидуальном порядке или коллективно взять под свое попечительство одну из украинских бригад, обязавшись обучить и полностью оснастить ее всем необходимым. Это позволило бы Украине получить боеспособные подразделения, которые будут готовы к крупным наступательным операциям в будущем.
Европа, Канада, Австралия и другие страны вскоре могут оказаться в ситуации, когда им придется брать на себя еще бóльшую ответственность. Хотя помощь США Украине, скорее всего, продолжится в краткосрочной перспективе, исход президентских выборов в ноябре окажет значительное влияние на дальнейший ход войны.
Бывший президент Трамп уверен, что сможет быстро договориться о прекращении войны. Однако трудно представить, как это пойдет на пользу Украине в долгосрочной перспективе, если Россия всё еще оккупирует значительную часть ее суверенной территории. Вице-президент Харрис продолжит политику администрации Байдена. Она последовательно отказывается раскрывать собственную политическую повестку, продолжая защищать достижения текущей администрации. Хотя эта предсказуемость отчасти обнадеживает, Украина не сможет выиграть войну, если ей будет предоставляться только минимальная поддержка, достаточная для предотвращения прорыва российских войск.
В любом случае как союзникам Америки, так и поддерживающему Украину двухпартийному большинству в Конгрессе придется убеждать следующего президента в том, что Украине нужна решительная поддержка. Лучший способ быстро закончить войну на благоприятных для Украины условиях — это предоставить помощь в гораздо бóльших объемах. Обнадеживает то, что к 2025 году ожидается наращивание производства некоторых ключевых боеприпасов, таких как 155-мм артиллерийские выстрелы. Необходимые оружейные системы будут доступны. Единственный вопрос, как всегда, заключается в наличии политической воли для их передачи.